“2009年3月28日20：30 关上灯，点亮希望，与全球数亿人共同抵御全球变暖”

 

“地球一小时”是世界自然基金会(WWF)向全球发出的一项倡议，呼吁个人、社区、企业和政府在2009年3月28日晚20：30熄灯一小时,展示公众对达成全球新的应对气候变化协议的支持。过量二氧化碳排放导致的气候变化目前已经极大地威胁到地球上人类的生存，我们只有通过改变全球民众对于二氧化碳排放的态度，才能减轻这一威胁对我们造成的影响。“地球一小时”旨在让全球社会民众了解到气候变化所带来的威胁，并让他们意识到个人及企业的一个小小动作将会给他们所居住的环境带来怎样深刻的影响——小小改变就可能成就巨大影响。

 

“地球一小时”活动首次于2007年3月31日晚间8点在澳大利亚悉尼市展开，当晚，悉尼约有超过220万户的家庭和企业关闭灯源和电器一小时。事后统计，熄灯一小时节省下来的电足够20万台电视机用1小时，5万辆车跑1小时。更多参与的市民反映，当天晚上能看到的星星比平时多了几倍。

 

随后，“地球一小时”从这个规模有限的开端，以令人惊讶的速度很快席卷了全球。仅仅一年之后，“地球一小时”就已经被确认为全球最大的应对气候变化行动之一，成为一项全球性并持续发展的活动。2008年3月29日，有35个国家多达5000万民众参与其中，并证明了个人的行动凝聚在一起真的可以改变世界。

1992年的“南方谈话”标志中国以市场化为导向的改革推向深入。在实践层面上，1994年分税制改革使一种“中国式”的财政分权，或者说“中国式”的财政联邦主义开始形成。其重要特征之一就是地方政府间的GDP标尺竞争（或称GDP竞赛）。在GDP竞赛中，“上级政府通过考察下一级政府辖区的经济发展（尤其是GDP）的相对绩效来晋升地方官员。”（王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭，2007）这一机制旨在激励地方政府通过招商引资、基础设施建设等方面的努力推动经济增长，它对于中国地方领导人升迁的重要性已经获得实证研究的证实（Li、Zhou，2004）。毋庸讳言，在当代中国实现经济高速增长的过程中，GDP竞赛起到了巨大的积极作用。但是，对于环境保护而言，这种制度安排的负面性无疑是显著的。按照王永钦等人（2007）的分析，“财政分权加相对绩效评估的体制正在日益显现它的弊端”：首先是“相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争”，其次是“在中国这样一个大国，各个地区之间在自然、地理、历史、社会等很多方面可说是千差万别，由于这种异质性的存在，相对绩效是一个噪音很多的指标”，第三是“由于各地区之间先天的（自然、地理、历史、社会等）差异性，或者是由于改革后享受的政策的差异性，会出现由受益递增效应导致的经济增长差异”，第四是可能会“加剧落后的地区越来越落后，发达的地区越来越发达的两极分化现象”。
   

具体到GDP竞赛对于环境问题的影响，首先一个十分直觉的结果是地方政府对于环境、收入差距、教育和医疗服务质量这些社会问题的忽视。政府在这些领域所需要提供的公共服务虽然对长期发展的目标具有极其重要的意义，却很难在短期内转化为GDP或经济增长。于是，我们看到，财政上对环境保护的投入不足。1996—2004 年，环境污染控制投入为9522.7亿元人民币，仅仅占同期GDP的1.0%。而据世界银行估计，1995年中国以大气污染为主的损失约占当年GDP的7.7%，它建议中国增加污染控制投资，最好能占到GDP的2%。
   

其次，代理人之间相互拆台的恶性竞争，即部分地方政府“以邻为壑”的行为对于环境这种典型的公共品而言伤害特别明显。这可以通过以下几个水环境方面的案例管窥一豹。
   

（1）盛泽以邻为壑发展印染业
根据一篇报道：“（盛泽、嘉兴）两地都有规模不大的印染丝织行业，从1993年起全国丝绸印染行业开始突然向盛泽集中，商人们纷纷传言‘在盛泽办印染厂不需治污’。而治污在印染行业中成本巨大，日3万吨污水的厂，每天治污需9万元，污水设备需上千万，如果严格治污，企业只能是薄利甚至亏损。当嘉兴严格治污时，盛泽却成了污染者天堂。完全没有治理的污水每年以9000万吨量沿地势向嘉兴涌来。”“原来在盛泽决心发展印染工业前，已做好了精心准备，整个盛泽镇被土围包围，并在河系上设多个闸门，这样污水只会流向嘉兴，而一旦河水倒灌，盛泽就放下闸门，拒污于省外。这样精心的设计，使太湖流入的水源在盛泽境内西部是三类水——符合国家规定的饮用水标准，污染后流入嘉兴的就变劣于五类水五——十一倍的水。而国家环保法规定‘五类水人畜不得饮用。’”（以上摘自《一个跨省河流污染维权事件的5年观察》，《民间》2006年4月）

（2）湖州环保遭遇太湖公地困局
湖州在太湖沿岸属于比较注重环保的城市。根据报道：1998年太湖流域排污达标“零点行动”之后，湖州严格执行了国家标准，对区域内的污染企业实行了严格的关停并转。自此之后，湖州市政府实行生态建设和环境保护工作重点目标“一票否决制”。为了减少干扰性因素，2003年年底，在时任市委书记的推动下，湖州甚至一度从2004年开始废除干部考核的GDP指标。然而，湖州市政府的努力却只在市内的部分区域产生了明显的积极成果，只有安吉县的水环境得到了持久的显著改善，并以此为契机向生态经济转型。这其中一个关键的原因是，与位于水源地的安吉县不同，西苕溪中下游长兴县和吴兴区的努力受到了相邻县市恶劣水质的影响。“2000年之后，为了解决太湖水量过低的问题，同时为了稀释日益严重的污染，太湖局‘引江济太’逐渐成为每年的经常性工程。但引江的结果就是太湖水位的抬高。作为太湖上游的湖州河流上游，如果雨水不丰沛，就会发生太湖污水倒灌湖州内河的情况。按照湖州的监测，2000年‘引江济太’以来，太湖水位被平均推高了30—50厘米，已连续7年，以平均每年20亿立方的水量倒灌东苕溪以及平原水网地区。近年来，太湖平均倒灌湖州水网的时间，达到每年的三分之二以上。长期倒灌，导致湖州市河网水质与太湖水化学指标相近，水体富营养化程度明显提高。”长兴县与安徽毗邻，更是直接承担了安徽方向的上游来水。水质上的影响还在其次，由于湖州执行比周围县市更为严格的水质标准，其经济发展明显受到了拖累：“不断上升的环保成本，削弱了湖州的产业竞争力。原先丝织业、纺织业发达的湖州，现在纺织业已远远落后于周边的苏州、绍兴、无锡、嘉兴等市及其下辖县市之后。环保的一票否决制和企业成本上升导致竞争力的削弱，同样明显影响了湖州的招商引资。去年，湖州实到外资7.57亿美元，增长16.3％，而同期无锡到位外资27.52亿美元，年增长37.1％。”（以上引文摘自《太湖：公地困局》，《南方周末》2007年8月2日）
   

（3）上海自来水取水口由于黄浦江上游污染而变迁
黄浦江长期是上海市区饮用水的主要水源。根据报道：“上海现有的主要取水口在松浦大桥米市渡附近，是1997年12月实施黄浦江上游引水二期工程时迁过去的，70%至80%上海自来水源自于此。由于黄浦江中下游水质的不断恶化，在这之前取水口已有了4次无奈的上移。”“现有取水口的水质受浙江来水影响较大，水体的自净能力是有限的，上游污染不控制，取水口将无处可移。”，“此外，近年每到枯水季节，太湖流入黄浦江的水减少，加上受潮水顶托，黄浦江下游污水和东海咸潮上溯，也影响黄浦江上游取水口水质。”（来源：《浦江行见闻：须保证取水口有水可取》，东方网2000年6月16日）
   

广义上的黄浦江流域涵盖从西苕溪源头开始的大部分太湖流域。上海地处太湖流域下游，黄浦江作为太湖主要的泄水渠道，承受着江苏和浙江两个方向的来水，上游水质受到邻省日益严重的外部性影响。2001—2002年的水质数据显示，大朱厍、急水港、白石矶、太浦河等河流在苏沪交界断面的化学需氧量、氨氮等主要污染指标，污染水平均接近甚至超过在其下游的米市渡松浦大桥采样点。上海市有关部门显然也清楚地注意到了外部性对饮用水源所可能带来的潜在危机，对黄浦江水质的监管力度不断加强。在松浦大桥采样点附近，设有一个大型的现代化环境监测站，对这一区域的水质进行全方位的监控。然而，受困于行政区划上的分割，各项涉及跨省区域联动的政策建议均难以有效落实。最终，由于在可以预期的未来黄浦江上游水质难有质的改善，上海市饮用水源地开始经历第5次变迁：由黄浦江流域转向长江口崇明岛附近的青草沙一带。迁移的成本，当然也是负外部性所带来的损失的一部分。
   

以上案例已经粗略地勾勒出了GDP竞赛下中国环境问题所面对的公地困局。（科学分析这种应对跨界污染的地方政府间策略性互动需要进一步的实证研究，我们班级的荣健欣同学正在拓展这方面的工作，期待他的毕业论文为我们带来详尽的结论）如何消除这种区域间“以邻为壑”造成的环境负外部性呢？除了按照“以人为本、全面、协调、可持续”的要求改革绩效考核体系（这可能会面临环境资源价值评估上的困难）之外，完善监督机制，强化垂直协调，建立地方政府间环境问题的协商与谈判机制，也许不失为一种解决之道。从更为根本的角度来看，这一对“政治集权”与“财政分权”的矛盾是与中国经济、政治体制改革的未来紧密地联系在一切的。

1978年改革开放以后，中国的经济、社会发生重大变化。重工业优先发展的赶超战略让位于比较优势战略，中央计划经济体制逐步转变为社会主义市场经济体制。随之而来的是环境问题在经济加速发展的过程中进一步凸现其制约作用和中国环境政策的发展与变革。

1979年9月，《中华人民共和国环境保护法（试行）》通过，中国环境保护终于开始进入法制建设的轨道。1983年12月，第二次全国环境保护会议召开，明确环境保护为基本国策（至今，在中国被正式确立的“基本国策”有两项：计划生育和环境保护）；提出“三同步、三统一”的环境方针；制定了“预防为主、防治结合”、“谁污染谁治理”、“强化环境管理”三项基本环境政策。随后，1984年5月，国务院作出《关于环境保护工作的决定》，并成立国务院环境保护委员会，组织和协调全国环境保护工作。这一时期环境政策聚焦于污染的防治工作，其总原则是“谁污染谁治理”（污染者负担原则）的基本思想，源于1972年国际经济合作与发展组织（OECD）在《关于环境政策的国际经济方面的控制原则》中提出的观点。尽管这一原则得到国际上的广泛承认，但是在对它的具体解释上仍然存在着不同的观点：一种观点认为，污染者应该支付其所造成的全部环保费用和环境损失，这主要是基于道德与法律一般概念的考量。另一种观点则认为，把全部的经济责任都加在污染者身上会增加生产成本，导致成本转嫁与效率损失，因而主张污染者应负担防治污染和受害者救济这两项费用，多数国家采取的是这种做法。 “污染者负担原则”的主要局限是只适用于污染源范围不大、易监控的点源污染时期。随着污染的来源越来越多，无法全面参与治理，还导致了分散治理带来的技术、资金、工艺、监控成本上的浪费。在20世纪80年代的中国环境保护实践中，以规制、惩罚性排污费为主的环境政策忽视了市场提供的价格、税收、信贷等经济杠杆作用，而且，“由于对企业行为管得过细，资金过于分散，没有形成环境保护的规模效益，并且缺乏带有社会经济可持续发展的长期观点的奖励技术改造减排、鼓励综合利用的内容特性”。总的来说，这一时期环境保护的成果有限，而且缺乏可持续性，更缺乏公众的普遍参与。

1988年，国家环境保护局成立，被确定为国务院的直属机构（1998年升格为正部级的国家环境保护总局，2008年进一步升格为环境保护部）。1989年4月，第三次全国环境保护会议召开，提出新的五项环境管理制度和措施，旨在使环境管理走上规范化轨道。1992年，在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会，这也是继1972年斯德哥尔摩会议以后的第二次全球性的环境会议。里约会议结束之后，中国提出了《环境与发展十大对策》，明确提出转变传统的发展模式，走可持续发展的道路。随后，又制定了《中国21世纪议程》、《中国环境保护行动计划》等纲领性文件，确定了国家正式实施“可持续发展”战略。这是中国环境政策基本思想的一次重大转变，由主要关注污染的预防和治理，上升为对人与自然协调可持续发展的系统认识。1993年10月，第二次全国工业污染防治会议召开，提出了推行清洁生产、实施全过程控制的工业污染防治对策。

从现在回顾的视角来看，20世纪80年代末90年代初的中国环境政策在“话语”、“文本”的层面上可谓是紧跟了环保与可持续发展的潮流。然而，随着1992年“南方谈话”将市场化导向的经济、社会改革推向深入，“增长”成为政府与财经界日益关注的焦点，环境问题并没有在经济与政治决策的实践中被放置在一个更为重要的位置上。三峡工程在法律程序上最终获得通过成为90年代初中国政府权衡经济增长与生态环境时的真实偏好的缩影。这种偏好也为后来环境污染越来越多地演变为公共事件进一步埋下了伏笔。